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亚当斯密关于市场经济“看不见的手”,众所周知广为流传。其实,在政治领域,同样存在“看不见的手”。

最近几十年,有一个很有趣的人文景观,那就是:这几十年中,国际和国内,一直都有人深信并预言“中国药丸(要完)”,也就是“中国崩溃论”。“中国崩溃论”喊了几十年,中国不但没崩溃,反而欣欣向荣,一路发展向上。

到现在,即使按照最苛刻的标准,中国的巨大发展成就,也无可置疑。“中国崩溃论”显然是落空了。那么,“中国崩溃论”错在哪里呢?

现在回头看,中国这几十年的发展顺风顺水,没有大的挫折和反复,其实真实的情况要复杂得多。实际上,在这几十年中,曾经多次出现难关和危机——有一本著名的研究中国发展历程的理论著作,就用《八次危机》作为书名。这些难关和危机,如果没处理好,“中国崩溃论”就可能预言成真。从这个角度来说,“中国崩溃论”并非全无根据。

但“中国崩溃论”终究是错了。错就错在,他们看到了中国体制的种种缺陷和弱点,也看到了中国面临的种种难题,但他们没有看到中国体制高度的灵活性和适应性。正是凭借这种高度的灵活性和适应性,面对历次危机,中国政府都做出了大致正确的调整和应对,而不是用僵化、固定的体制去面对不断变化的环境。于是,那些看起来很严重甚至很危险的“危机”,最终都被成功化解,有的还转化为继续发展、加速发展的动力。

中国政治的这个特点,正在被越来越多人注意到。中国体制为何会有这种高度的灵活性和适应性,已成为国际学术界的研究热点之一。国内外很多学者都在深入探究,这到底是怎么回事?中国人是怎么做到的?

《韧性——县乡政府如何运行》一书在这个问题的研究上有了突破。作者深入观察和分析中国基层政府的实际运行,发现了中国体制灵活性和适应性的原因。这个发现,很有原创性,值得继续深入发掘和研究。

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《韧性》

副标题: 县乡政府如何运行

作者: 田先红

出版社: 中国人民大学出版社

 

事情要从中国独特的“条块分割体系”说起。

中国政治中有两个很有趣、很卖萌的词:条条、块块。听起来像是小孩子的呀呀学语,却已沿用多年,堂而皇之地出现正式文件中。之所以如此,是因为很难找出更简洁、更准确的词来描述这两个概念。

条条,指的是从中央到地方,各级部门依次串起来的纵向系统,呈条状,所以称为条条。块块,则是指按照行政区划分开的一块一块的地方行政系统。

银行就是典型的条条部门。某省的工商银行,虽然他们的人和楼都在某省地面上,但领导他们的,不是省委省政府,而是工商银行总行。类似的还有法院、检察院、海关、国税、国土、国安等等。

各地归属当地党委政府领导的,就是块块部门,包括发改委、财政局、工商局、民政局、教育局、司法局等等。

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大致上可以这么粗略理解:条条部门,体现的是中央集权,也就是中央从上而下的垂直管理。块块部门,则体现了地方治理和地方分权。

如果需要加强中央控制,就强化条条部门,或者把相应部门划归“条条”,于是,更多权力集中到中央;相反,如果要更多地分权给地方,增加地方决策权,就把相应部门划归“块块”,由地方政府领导和管理。

1994年分税制改革,重新划分了国税和地税的分配比例,国税比重明显增加。所以,垂直管理的国税机关大为加强,地税部门则相对被削减。

近年来,国家强调环保,于是,本来属于“块块”的地方环保部门,转变为垂直管理的“条条部门”。环保部门比过去强势多了。同样的原因,由于国家大力反腐,纪委的垂直属性也就是条条属性,大大加强。

多年来,条块分割体系饱守批评。批评者认为,行政系统被条块体系人为分割。条条和块块之间,有无穷无尽的矛盾和混乱。有好处的事情,大家争着要;不利的事情,竞相推脱,踢皮球。条块体制导致行政系统效率低下、官僚主义泛滥。

虽然批评意见很多,从理论上看,这些意见也很对,但找不到整体上更好的方案,所以,条块体系一直沿用下来。有趣的是,多年以后,当人们从灵活性、适应性的角度观察中国体制时,却发现,条块分割体系正是灵活性、适应性的来源。

条块分割体系中的条条和块块,虽然有明文规定的分工,有截然不同的管理方法,但在现实中,二者的分界线并不清晰。很多事务,到底属于条条,还是属于块块,往往很模糊,不那么一目了然。

这种模糊,固然会降低行政系统的工作效率,造成推诿扯皮和互相争夺的现象,但另一方面,却给灵活机动的调整提供了空间。调整的方向,既有块块对条条的整合,也有条条对块块的约束。

块块对条条的整合,主要表现为地方政府在实施某些大项目时,通过成立临时领导机构——某某领导小组,依托地方党委的权威,把条条、块块的权力、资源整合起来,集中力量,为大项目服务。

这种情况下,那些原本只接受本系统上级领导的条条部门,会转而接受地方党委的领导,和块块部门形成协力,共同完成任务。

这实际上是块块对条条权力和资源的“借用”。这种“借用”往往围绕着重大任务、重大项目,有时间期限。“借用”期间,条条部门的人、财、物等临时编入块块部门。项目完成,恢复原状。

条条对块块的约束,则主要来自中央统一部署。在中央觉得有必要的时候,发布相关新政策,同时向条条部门注入更多资源——主要就是提供更多财政资金。条条部门有了新政策,又手握更多资源,就有能力约束地方的块块部门,拿走一些他们的权力,压缩、控制他们的活动范围,从而贯彻落实中央的意志和部署。

上述这两种调整是方向相反的,或者说,是条条、块块在模糊的分界线附近的“拉锯战”。表面上看,这是行政系统的“内耗”,但研究者深入观察分析以后意识到,正是因为这种“拉锯战”,中国政治体系才有了高度的灵活性和适应性。

条条和块块之间的“拉锯战”,其实是一种特别重要的政治关系的持续调整,那就是央地关系——中央集权和地方分权的比例分配。

对于中国这样的大国来说,央地关系自古以来就是政治的核心问题。中央集权和地方分权都各有利弊,单纯强调某一个方面,过分抑制另一方面,不是正确的国家治理方式。正确的方式一定是根据现实情况,时时做出调整。

如果地方上的乱象越来越多,国家整体秩序受到影响,就要强化中央集权。相反,如果中央管得太多太死,国家陷入僵化停滞,这时,就要强化地方分权,激发地方的积极性和活力。

条块分割体系,恰好给这种央地关系的调整提供了空间和手段。由于存在条块分割体系,且界限模糊,于是,就可以根据需要,改变条条、块块的权力、资源分配。国家体制不变,但机制常常变。这样就可以随时适应环境的变化。外界环境不可能不变,总会出现这样那样的新问题、新困难。国家治理必须随之做出调整。

这就是中国体制保持高度的灵活性、适应性的原因所在。

长期饱受批评的条块分割体系,却在现实中演变为体制的高度灵活性和适应性,让中国一次次安然度过危机,保持发展。

亚当斯密关于市场经济“看不见的手”,众所周知,广为流传。人们相信,这正是市场经济优越性的原因。大道无形。看不见的手,优于任何人为的、有意的安排。

行政机关的运行,则被认为是百分百的“看得见的手”。官员们就是在用权力直接去做这做那。所有的行政事务,都是官员权力和意志的结果。这里,可没有什么“看不见的手”。

可是,对中国现实政治的深入考察却显示出,其实,在政治领域,同样存在“看不见的手”。有些政治制度、体制,创立时当然有其目标和作用,是看得见的手。但随着时间的推移,历经长期的点滴改进、调整以后,其中“看不见的手”从无到有,从少到多,越来越多,越来越强。

表现在现实中就是,很多看上去不正规、不合理论、不高大上的机制,却能有效地解决现实问题,维持国家、社会的正常运转。而且,到底是如何解决的,甚至官员、干部们也说不清楚,甚至完全没意识到。这么多年就这么稀里糊涂过来了。年年难过年年过,年年过得还不错。

条块分割体系就是这方面的一个典型例子。当初分设条条和块块部门时,并没有现成的完善理论,不是按照某种既定模式设计而来,就是根据种种现实条件试行、摸索而成。由于没有理论基础,看上去很“土包子”,所以饱受批评。

可是,没有理论基础,反而成为“土包子”的核心优势。没有理论基础,就没有不可撼动的教条,一切都可以根据现实需要调整和改变。于是,在现实中,条条、块块的权力、资源分配,经常做出调整。改来改去,不但解决了种种现实问题,而且创造出了属于自己的理论和高大上。

《韧性——县乡政府如何运行》一书的价值就在于,作者研究发现了这种现实中广泛存在,但人们习焉不察的属于中国自己的规律和理论。如果只是按照西方理论,刻舟求剑、削足适履地“反思”中国现实,那当然只能看出各种“不顺眼”“不像话”。只有摆脱西方视角,在中国的现实中去观察去理解中国的体制,才能解答“中国人是怎么做到的?”这个真问题。

田先红:《韧性——县乡政府如何运作》,中国人民大学出版社,2024年1月。

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