推荐一本体制内必读的高分神作《韧性》，基层公务员就算熬夜也要看完！

亚当斯密关于市场经济“看不见的手”，众所周知广为流传。其实，在政治领域，同样存在“看不见的手”。

最近几十年，有一个很有趣的人文景观，那就是：这几十年中，国际和国内，一直都有人深信并预言“中国药丸（要完）”，也就是“中国崩溃论”。“中国崩溃论”喊了几十年，中国不但没崩溃，反而欣欣向荣，一路发展向上。

到现在，即使按照最苛刻的标准，中国的巨大发展成就，也无可置疑。“中国崩溃论”显然是落空了。那么，“中国崩溃论”错在哪里呢？

现在回头看，中国这几十年的发展顺风顺水，没有大的挫折和反复，其实真实的情况要复杂得多。实际上，在这几十年中，曾经多次出现难关和危机——有一本著名的研究中国发展历程的理论著作，就用《八次危机》作为书名。这些难关和危机，如果没处理好，“中国崩溃论”就可能预言成真。从这个角度来说，“中国崩溃论”并非全无根据。

但“中国崩溃论”终究是错了。错就错在，他们看到了中国体制的种种缺陷和弱点，也看到了中国面临的种种难题，但他们没有看到中国体制高度的灵活性和适应性。正是凭借这种高度的灵活性和适应性，面对历次危机，中国政府都做出了大致正确的调整和应对，而不是用僵化、固定的体制去面对不断变化的环境。于是，那些看起来很严重甚至很危险的“危机”，最终都被成功化解，有的还转化为继续发展、加速发展的动力。

中国政治的这个特点，正在被越来越多人注意到。中国体制为何会有这种高度的灵活性和适应性，已成为国际学术界的研究热点之一。国内外很多学者都在深入探究，这到底是怎么回事？中国人是怎么做到的？

《韧性——县乡政府如何运行》一书在这个问题的研究上有了突破。作者深入观察和分析中国基层政府的实际运行，发现了中国体制灵活性和适应性的原因。这个发现，很有原创性，值得继续深入发掘和研究。

《韧性》

副标题: 县乡政府如何运行

作者: 田先红

出版社: 中国人民大学出版社

 

事情要从中国独特的“条块分割体系”说起。

中国政治中有两个很有趣、很卖萌的词：条条、块块。听起来像是小孩子的呀呀学语，却已沿用多年，堂而皇之地出现正式文件中。之所以如此，是因为很难找出更简洁、更准确的词来描述这两个概念。

条条，指的是从中央到地方，各级部门依次串起来的纵向系统，呈条状，所以称为条条。块块，则是指按照行政区划分开的一块一块的地方行政系统。

银行就是典型的条条部门。某省的工商银行，虽然他们的人和楼都在某省地面上，但领导他们的，不是省委省政府，而是工商银行总行。类似的还有法院、检察院、海关、国税、国土、国安等等。

各地归属当地党委政府领导的，就是块块部门，包括发改委、财政局、工商局、民政局、教育局、司法局等等。

大致上可以这么粗略理解：条条部门，体现的是中央集权，也就是中央从上而下的垂直管理。块块部门，则体现了地方治理和地方分权。

如果需要加强中央控制，就强化条条部门，或者把相应部门划归“条条”，于是，更多权力集中到中央；相反，如果要更多地分权给地方，增加地方决策权，就把相应部门划归“块块”，由地方政府领导和管理。

1994年分税制改革，重新划分了国税和地税的分配比例，国税比重明显增加。所以，垂直管理的国税机关大为加强，地税部门则相对被削减。

近年来，国家强调环保，于是，本来属于“块块”的地方环保部门，转变为垂直管理的“条条部门”。环保部门比过去强势多了。同样的原因，由于国家大力反腐，纪委的垂直属性也就是条条属性，大大加强。

多年来，条块分割体系饱守批评。批评者认为，行政系统被条块体系人为分割。条条和块块之间，有无穷无尽的矛盾和混乱。有好处的事情，大家争着要；不利的事情，竞相推脱，踢皮球。条块体制导致行政系统效率低下、官僚主义泛滥。

虽然批评意见很多，从理论上看，这些意见也很对，但找不到整体上更好的方案，所以，条块体系一直沿用下来。有趣的是，多年以后，当人们从灵活性、适应性的角度观察中国体制时，却发现，条块分割体系正是灵活性、适应性的来源。

条块分割体系中的条条和块块，虽然有明文规定的分工，有截然不同的管理方法，但在现实中，二者的分界线并不清晰。很多事务，到底属于条条，还是属于块块，往往很模糊，不那么一目了然。

这种模糊，固然会降低行政系统的工作效率，造成推诿扯皮和互相争夺的现象，但另一方面，却给灵活机动的调整提供了空间。调整的方向，既有块块对条条的整合，也有条条对块块的约束。

块块对条条的整合，主要表现为地方政府在实施某些大项目时，通过成立临时领导机构——某某领导小组，依托地方党委的权威，把条条、块块的权力、资源整合起来，集中力量，为大项目服务。

这种情况下，那些原本只接受本系统上级领导的条条部门，会转而接受地方党委的领导，和块块部门形成协力，共同完成任务。

这实际上是块块对条条权力和资源的“借用”。这种“借用”往往围绕着重大任务、重大项目，有时间期限。“借用”期间，条条部门的人、财、物等临时编入块块部门。项目完成，恢复原状。

条条对块块的约束，则主要来自中央统一部署。在中央觉得有必要的时候，发布相关新政策，同时向条条部门注入更多资源——主要就是提供更多财政资金。条条部门有了新政策，又手握更多资源，就有能力约束地方的块块部门，拿走一些他们的权力，压缩、控制他们的活动范围，从而贯彻落实中央的意志和部署。

上述这两种调整是方向相反的，或者说，是条条、块块在模糊的分界线附近的“拉锯战”。表面上看，这是行政系统的“内耗”，但研究者深入观察分析以后意识到，正是因为这种“拉锯战”，中国政治体系才有了高度的灵活性和适应性。

条条和块块之间的“拉锯战”，其实是一种特别重要的政治关系的持续调整，那就是央地关系——中央集权和地方分权的比例分配。

对于中国这样的大国来说，央地关系自古以来就是政治的核心问题。中央集权和地方分权都各有利弊，单纯强调某一个方面，过分抑制另一方面，不是正确的国家治理方式。正确的方式一定是根据现实情况，时时做出调整。

如果地方上的乱象越来越多，国家整体秩序受到影响，就要强化中央集权。相反，如果中央管得太多太死，国家陷入僵化停滞，这时，就要强化地方分权，激发地方的积极性和活力。

条块分割体系，恰好给这种央地关系的调整提供了空间和手段。由于存在条块分割体系，且界限模糊，于是，就可以根据需要，改变条条、块块的权力、资源分配。国家体制不变，但机制常常变。这样就可以随时适应环境的变化。外界环境不可能不变，总会出现这样那样的新问题、新困难。国家治理必须随之做出调整。

这就是中国体制保持高度的灵活性、适应性的原因所在。

长期饱受批评的条块分割体系，却在现实中演变为体制的高度灵活性和适应性，让中国一次次安然度过危机，保持发展。

亚当斯密关于市场经济“看不见的手”，众所周知，广为流传。人们相信，这正是市场经济优越性的原因。大道无形。看不见的手，优于任何人为的、有意的安排。

行政机关的运行，则被认为是百分百的“看得见的手”。官员们就是在用权力直接去做这做那。所有的行政事务，都是官员权力和意志的结果。这里，可没有什么“看不见的手”。

可是，对中国现实政治的深入考察却显示出，其实，在政治领域，同样存在“看不见的手”。有些政治制度、体制，创立时当然有其目标和作用，是看得见的手。但随着时间的推移，历经长期的点滴改进、调整以后，其中“看不见的手”从无到有，从少到多，越来越多，越来越强。

表现在现实中就是，很多看上去不正规、不合理论、不高大上的机制，却能有效地解决现实问题，维持国家、社会的正常运转。而且，到底是如何解决的，甚至官员、干部们也说不清楚，甚至完全没意识到。这么多年就这么稀里糊涂过来了。年年难过年年过，年年过得还不错。

条块分割体系就是这方面的一个典型例子。当初分设条条和块块部门时，并没有现成的完善理论，不是按照某种既定模式设计而来，就是根据种种现实条件试行、摸索而成。由于没有理论基础，看上去很“土包子”，所以饱受批评。

可是，没有理论基础，反而成为“土包子”的核心优势。没有理论基础，就没有不可撼动的教条，一切都可以根据现实需要调整和改变。于是，在现实中，条条、块块的权力、资源分配，经常做出调整。改来改去，不但解决了种种现实问题，而且创造出了属于自己的理论和高大上。

《韧性——县乡政府如何运行》一书的价值就在于，作者研究发现了这种现实中广泛存在，但人们习焉不察的属于中国自己的规律和理论。如果只是按照西方理论，刻舟求剑、削足适履地“反思”中国现实，那当然只能看出各种“不顺眼”“不像话”。只有摆脱西方视角，在中国的现实中去观察去理解中国的体制，才能解答“中国人是怎么做到的？”这个真问题。

田先红：《韧性——县乡政府如何运作》，中国人民大学出版社，2024年1月。